FACULTAD SANCIONADORA DE LOS COLEGIOS DE ABOGADOS DEL PAIS
El 23 de mayo pasado, el Diario Gestión [1] comunicó que el
Ilustre Colegio de Abogado de Lima devolvió la colegiatura al ex-Fiscal de la
Nación Pedro Gonzalo Chávarry Vallejos, manifestando que:
“ …..(Sic)….., el Tribunal de Honor del CAL resolvió que la medida que
suspendió la colegiatura de Chávarry fue dictada "de manera irregular e
indebida, pues no se encuentra prevista en el estatuto del orden, ni el código
de ética del CAL.
El abogado Pedro Chávarry desempeñaba entonces el cargo
de Fiscal de la Nación, lo que determinaba la absoluta incompetencia del de la
Comisión de Ética", reza el documento.
El Tribunal de Honor también resolvió que "el Comité
de Ética cometió irregularidades al dictar una medida cautelar no autorizada ni
prevista en el estatuto de orden ni en sus normas internas con las que regula
la autonomía que reconoce la Constitución".
Previamente, con Resolución del Consejo de Ética N° 01-2018/CE/DEP/CAL, de fecha 28 de noviembre de 2018 [2], el Consejo de Ética del Colegio de Abogados de
Lima dictó medida cautelar de suspensión de la colegiatura por el plazo de
cuatro (4) meses al ex-Fiscal de la Nación Chavarry Vallejos, por presuntas faltas
antiéticas que vulnerarían los Artículos 1°, Numeral 3) del Artículo 6°, Artículos
7°, 8°, 9° y 76° del Código de Ética del Abogado.
I)
AMPARO CONSTITUCIONAL DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES
La Constitución Política del Perú en su
Artículo 20° refiere que “los colegios
profesionales son instituciones autónomas con personalidad de derecho público.
La ley señala los casos en que la colegiación es obligatoria”.
Al respecto, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 3954-2006/PA-TC [3], el
Tribunal Constitucional ha señalado los siguiente:
FJ 5) Desde que nuestra Constitución otorga una
cobertura constitucional a estas entidades, su naturaleza jurídica adquiere una
peculiaridad que la diferencia de otras instituciones que pueden tener cierta
afinidad, tales como las asociaciones y fundaciones, por ejemplo. En efecto, a
partir de la definición establecida en el artículo 20º, su creación está sujeta
a la decisión del legislador a través de una ley. Así lo ha establecido también
este Colegiado al señalar que “las personas de derecho público nacen por mandato
expreso de la ley y no por voluntad de las partes (...) mediante ley formal,
crea personas jurídicas de derecho interno”.
FJ 6) Además de
definir su naturaleza jurídica, la Constitución también les reconoce
autonomía; quiere ello decir que los colegios profesionales poseen un ámbito
propio de actuación y decisión. En ese sentido, la incidencia constitucional de
la autonomía que nuestra Ley Suprema reconoce a los colegios profesionales se
manifiesta en su capacidad para actuar en los ámbitos de su autonomía administrativa –para
establecer su organización interna–; de su autonomía económica –lo cual les permite determinar sus
ingresos propios así como su destino–; y de su autonomía normativa –que se materializa en su capacidad
para elaborar y aprobar sus propios estatutos, evidentemente, dentro del marco
constitucional y legal establecido–. No obstante, dicha autonomía no puede
devenir en autarquía, de ahí que sea importante resaltar que la legitimidad de
los colegios profesionales será posible en la medida que su actuación se
realice dentro del marco establecido por nuestro ordenamiento constitucional.
FJ 7) No debe perderse de vista, pues, que la
justificación última de la constitucionalización de los colegios profesionales
radica en “incorporar una garantía, frente a la sociedad, de que los
profesionales actúan correctamente en su ejercicio profesional. Pues, en último
extremo, las actuaciones profesionales afectan directamente a los propios
ciudadanos que recaban los servicios de los profesionales, comprometiendo
valores fundamentales (...) que los ciudadanos confían a los profesionales.
Semejante entrega demanda por la sociedad el aseguramiento de la
responsabilidad del profesional en el supuesto de que no actúe de acuerdo con
lo que se considera por el propio grupo profesional, de acuerdo con sus
patrones éticos, como correcto o adecuado”.
FJ 8) Los colegios profesionales, en tanto
instituciones con personalidad de derecho público, cuentan con autonomía para
efectos de establecer su regulación y organización. En ese sentido, este
Tribunal estima que se trata de entidades creadas para tutelar intereses
públicos, cuyos fines guardan estrecha relación, o están directamente
conectados, con los intereses profesionales propios de sus integrantes. Puede
afirmarse entonces que su finalidad esencial, pero no la única, es el control
del ejercicio profesional de sus miembros”.
Dicho esto, resulta que los Colegios
Profesionales son instituciones con personalidad de derecho público, las cuales
gozan de autonomía administrativa, económica y normativa, frente a terceros
(incluyendo a sus agremiados).
Respecto de la autonomía normativa, los Colegios de Abogados del país tienen los
siguientes instrumentos normativos: el Código
de Ética del Abogado [4], aprobado por
Resolución de la Junta de Decanos N° 01-2012-JDCAP-P, de fecha 14 de abril de
2012; el Reglamento del Procedimiento
Disciplinario de los Órganos de Control Deontológico de los Colegios de
Abogados del Perú [5], sancionado por Resolución
de la Junta de Decanos N° 02-2012-JDCAP-P, de fecha 14 de abril de 2012; y adicionalmente,
el Ilustre Colegio de Abogados de Lima cuenta con su Estatuto [6].
II) POTESTAD SANCIONADORA DE LOS COLEGIOS DE
ABOGADOS
Dicha autonomía
normativa permite a su vez que los Colegios de Abogados puedan ejercer la potestad
sancionadora frente a sus agremiados ante el incumplimiento de los deberes y
responsabilidades como abogados, al haber cometido infracciones signadas en
tales normas.
Así, el Código
de Ética del Abogado contiene la Sección Novena: Poder Disciplinario, con
el Capítulo I - Disposiciones Generales (Artículos 80° al 82°), Capítulo II -
Órganos Disciplinarios (Artículos 83° al 85°), Capítulo III - Principio del
Procedimiento Disciplinario (Artículos 86° al 91°), Capítulo IV - Procedimiento
(Artículos 92° al 101°), y Capítulo V - Sanciones y efectos (Artículos 102° al
111°); mientras que el Reglamento del
Procedimiento Disciplinario de los Órganos de Control Deontológico de los
Colegios de Abogados del Perú tiene el Título VI - Sanciones y efectos; y
el Estatuto del Ilustre Colegio de
Abogados de Lima contiene el Título IV - Capítulo Único: De las
infracciones y sanciones.
Adicionalmente, al ser instituciones con
personalidad de derecho público, los Colegios de Abogados se rigen
supletoriamente por -entre otros- el Decreto
Supremo N° 004-2019-JUS, Texto Único
Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.
Así lo refiere el Código de Ética del Abogado cuyo Artículo 86° dice “Son principios que deben observarse en todos
los procedimientos disciplinarios: los principios de debido proceso,
imparcialidad, razonabilidad, proporcionalidad, celeridad, non bis in idem,
presunción de licitud, buena fe procesal y todos aquellos aplicables según la
Constitución y las demás normas del ordenamiento jurídico”; así como el Reglamento del Procedimiento Disciplinario
de los Órganos de Control Deontológico de los Colegios de Abogados del Perú,
cuyo Artículo 4° señala “Son principios
que deben observarse en todos los procedimientos disciplinarios: los principios
de debido proceso, imparcialidad, razonabilidad, proporcionalidad, celeridad,
non bis in idem, presunción de licitud, buena fe procesal y todos aquellos
aplicables según la Constitución y las demás normas del ordenamiento jurídico”,
y la Tercera Disposición Complementaria y Final que menciona “A toda norma no prevista en el presente
Reglamento, se aplicarán supletoriamente las normas de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General y del Código Procesal Civil, en razón de
que por imperio del Artículo 20° de la Constitución Política del Perú, los
Colegios Profesionales son personas jurídicas de derecho público”; y el Estatuto del Ilustre Colegio de Abogados de
Lima cuyo Artículo 52° indica que “El
debido proceso establecido por el CAL deberá contener todas las garantías que
se observan en la constitución Política del Estado y en los Tratados
Internacionales, de los cuales el Perú es parte”.
En ese mismo sentido, en la comentada
Sentencia recaída en el Expediente N° 3954-2006/PA-TC, el propio
Tribunal Constitucional ha expresado:
FJ 9) Así, en su rol de ente fiscalizador, tiene
la función de establecer, desde un punto de vista deontológico o ético, los
parámetros del ejercicio profesional de sus agremiados, con la posibilidad de
instaurar los procesos disciplinarios correspondientes a quienes incurran en
inconducta profesional o cometan actos contrarios a la ética profesional y a
los principios y fines que como institución persigue, contando con la
atribución de imponer las sanciones a quienes resulten responsables. Por otro
lado, cuenta con un rol de ente de especialización, destinado a fomentar el
desarrollo educativo y científico de la carrera profesional. En buena cuenta,
la existencia de los colegios profesionales facilita al Estado la supervisión
de la práctica profesional como consecuencia de la culminación de la educación
universitaria, constituyéndose en entes autónomos y vigilantes del desarrollo
de la profesión.
FJ 10) En el caso de los gremios de abogados, y
en particular del Colegio de Abogados de Lima –institución de derecho público
interno, autónomo e independiente que agremia a los abogados en el ejercicio
profesional– sus principios y fines se encuentran orientados a la
promoción y defensa de la justicia y el derecho como supremos valores; defender
y difundir los derechos humanos; promover y cautelar el ejercicio
profesional con honor, eficiencia, solidaridad y responsabilidad social;
proteger y defender la dignidad del abogado; defender las causas justas de la
nación peruana, así como los principios democráticos y humanistas; y,
desarrollar una educación jurídica permanente en todos los niveles de la
sociedad.
FJ 11) Asimismo,
cuenta –entre otras– con las atribuciones de investigar los actos
contrarios a la ética profesional e imponer las sanciones a los responsables,
defender a los abogados cuando se afecte su ejercicio profesional, perseguir el
ejercicio ilegal de la abogacía y celebrar convenios para el cumplimiento de
sus fines institucionales.
FJ 12) En síntesis, para el Tribunal
Constitucional queda claro que, si bien la actividad de los colegios
profesionales persigue la promoción de los legítimos intereses de los
profesionales titulados que las componen, también busca, esencialmente,
controlar la formación y actividad de aquellos para que la práctica de la
profesión colegiada responda a los parámetros deontológicos y de calidad
exigidos por la sociedad a la que sirven.
III) PRINCIPIOS QUE RIGEN LA POTESTAD SANCIONADORA
AL INTERIOR DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS O PRIVADAS
EL
DEBIDO PROCEDIMIENTO
Entonces, el mencionado el Decreto Supremo N°
004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la
Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, refiere en su Artículo
IV) del Título Preliminar como principios del procedimiento administrativo, entre
otros, el Numeral 1.2) Principio del
debido procedimiento, mediante el
cual los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo
enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al
expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar
alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de
la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en
derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a
impugnar las decisiones que los afecten.
Sobre este particular, el Tribunal
Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente Nº 08957-2006-PA/TC [7], lo siguiente:
FJ 10) El debido proceso en
sede administrativa importa un conjunto de derechos y principios que forman
parte de un contenido mínimo, y que constituyen las garantías indispensables
con las que cuenta el administrado frente a la Administración.
FJ 5) Los principios y
derechos que conforman el debido proceso vinculan no sólo en el ámbito de los
procesos judiciales, sino también en el ámbito de los procedimientos
administrativos e, incluso, en los procedimientos que tienen lugar en el ámbito
de las personas jurídicas de derecho privado. Desde tal perspectiva, el derecho
al debido proceso también vincula las actuaciones de la autoridad en el
procedimiento de ejecución coactiva.
Hasta aquí podemos
entender que el debido procedimiento es el conjunto de garantías mínimas
que debe tener, obtener, gozar, etc., un administrado cuando se encuentre
frente a la autoridad administrativa que pretenda limitar o restringir sus
derechos, encontrándose dentro de ellos, principios como: legalidad, tipicidad,
motivación de resoluciones, pluralidad de instancias, etc. [9].
Sobre esto último, el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento
Administrativo General expresa en su Artículo 248° como principios de la
potestad sancionadora los siguientes: Legalidad, Debido Procedimiento,
Razonabilidad, Tipicidad, Irretroactividad, Concurso de Infracciones,
Continuación de Infracciones, Causalidad, Presunción de Licitud, y Non Bis In
Ídem.
Así, en la Tribunal Constitucional en la
Sentencia recaída en el Expediente Nº
2192-2004-AA/TC [10], ha indicado lo
siguiente:
FJ 4) Los principios que
informan la potestad punitiva del estado, tales como legalidad o culpabilidad,
entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no
sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo
sancionador.
Aunado a ello, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 1873-2009-AA/TC [11], el propio Tribunal
ha señalado:
FJ 10) El ejercicio de la
potestad sancionatoria administrativa requiere de un procedimiento legal
establecido, pero también de garantías suficientes para los administrados,
sobre todo cuando es la propia administración la que va a actuar como órgano
instructor y decisor, lo que constituye un riesgo para su imparcialidad; y si
bien no se le puede exigir a los órganos administrativos lo misma imparcialidad
e independencia que se le exige al Poder Judicial, su actuación y decisiones
deben encontrarse debidamente justificadas, sin olvidar que los actos
administrativos son fiscalizables a
posteriori.
EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD
Dentro de este
principio constitucional se encuentra el Principio
de Tipicidad consagrado en el mencionado TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Artículo
248, Numeral 4) señalando que “Solo constituyen
conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales,
sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones
reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a
identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la
ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma
reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer
a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas
previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda”.
Sobre ello, nuestro Máximo Intérprete de la
Constitución ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente Nº
2192-2004-AA/TC que “……(Sic)…, el subprincipio de
tipicidad o taxatividad constituye una de
las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los
límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que
las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas,
estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier
ciudadano comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo, bajo amenaza
de sanción en una determinada disposición legal”.
Asimismo, “…..(Sic)…, debe tomarse en cuenta que, a través de la tipificación de
infracciones, no se puede imponer obligaciones que no estén previstas
previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. Esta
disposición se aplica tanto para el supuesto de tipificación vía Ley o Decreto
Legislativo, al de colaboración reglamentaria, así como al de tipificación vía
reglamento (cuando así lo disponga la Ley o el Decreto Legislativo
correspondiente)” [12].
IV)
ANÁLISIS DEL CASO
CONCRETO
De manera
preliminar, efectuaremos un breve análisis de la figura jurídica de la MEDIDA CAUTELAR en el procedimiento
administrativo.
El citado TUO de la Ley de
Procedimiento Administrativo General, Artículo 157°,
Numeral 1571) expresa que “Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante decisión
motivada y con elementos de juicio suficientes puede adoptar, provisoriamente
bajo su responsabilidad, las medidas cautelares establecidas en esta Ley u
otras disposiciones jurídicas aplicables, mediante decisión fundamentada, si
hubiera posibilidad de que sin su adopción se arriesga la eficacia de la
resolución a emitir”.
Sin embargo, tal
como lo refiere el Tribunal de Honor del Ilustre CAL -y que compartimos-
no existe la mencionada figura en la normatividad de los Colegios de Abogados,
aun así se aplicase supletoriamente el TUO de la Ley N° 27444.
En esa misma línea,
revisando las señaladas normas de los Colegios de Abogados del país, queda clara la no
existencia de INFRACCIONES o FALTAS que den lugar a sanciones a
imponer a los agremiados ante el incumplimiento del deber y/o responsabilidad
frente a la institución.
Así, en primer lugar, coincidimos nuevamente con
lo expresado por el Tribunal de Honor del Ilustre CAL, no puede ni debe
imponerse sanciones (aún de manera
provisional como es la naturaleza de la medida cautelar) que no se
encuentren previstas en el ordenamiento jurídico respectivo, puesto que se
vulnera manifiestamente el Principio de
Legalidad [13].
En segundo término, queda claro que al NO existir la tipificación de
infracciones, también se transgrede el DERECHO
DE DEFENSA [14] de los agremiados, toda vez que no se posibilita
al administrado (entiéndase agremiado) el defenderse adecuadamente de los
presuntos cargos imputados.
Asimismo, se transgrede
el Principio de Interdicción de
Arbitrariedad, toda vez que se investiga y sanciona de forma arbitraria al
agremiado al no estar establecido en la norma las faltas o infracciones. De
ello, el Máximo Intérprete de nuestra Carta Magna ha señalado en el Sentencia
recaída en el Expediente N° 3167-2010-AA/TC
[15] lo siguiente:
FJ 12) “Al reconocerse en
los artículos 3º y 43º de la Constitución Política del Perú el Estado Social y
Democrático de Derecho, se ha incorporado el principio de interdicción o prohibición de todo poder ejercido en forma
arbitraria e injusta. Este principio tiene un doble significado: (i) en
un sentido clásico y genérico, la arbitrariedad aparece como el reverso de la
justicia y el derecho; (ii) en un sentido moderno y
concreto, la arbitrariedad aparece como lo carente de fundamentación objetiva,
lo incongruente y contradictorio con la realidad que ha de servir de base a
toda decisión. Es decir, como aquello desprendido o ajeno a toda razón de
explicarlo (Cfr. Exp. Nº 0090-2004-AA/TC)”.
V)
CONCLUSIONES:
1. La Constitución Política
del Perú (Artículo 20°) define a los Colegios Profesionales como instituciones
con personalidad de derecho público, las cuales gozan de autonomía administrativa,
económica y normativa, frente a terceros (incluyendo a sus agremiados).
2. La autonomía normativa otorga a los
Colegios Profesionales (incluyéndose a los de Abogados) la facultad de ejercer la
potestad sancionadora frente a sus agremiados ante el incumplimiento de los deberes
y responsabilidades como abogados, al haber cometido infracciones signadas en
tales normas.
3. Esta potestad sancionadora debe necesaria y obligatoriamente respetar los
principios de la potestad sancionadora signadas en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del
Procedimiento Administrativo General (de aplicación supletoria), tales como:
Legalidad, Debido Procedimiento, Razonabilidad, Tipicidad, Irretroactividad,
Concurso de Infracciones, Continuación de Infracciones, Causalidad, Presunción
de Licitud, y Non Bis In Ídem.
4. Las normas internas
de los Colegios de Abogados del país (Código
de Ética del Abogado, Reglamento del Procedimiento Disciplinario de los Órganos
de Control Deontológico de los Colegios de Abogados del Perú, así como el Estatuto
del Ilustre Colegio de Abogados de Lima), no contienen la figura jurídica
de la Medida Cautelar.
5. En esa misma, dichas normas tampoco contienen detalladas las infracciones o
faltas que pudiesen cometer sus agremiados al incumplimiento de sus deberes y
responsabilidades como abogados.
6. Esta lamentable
situación vulnera manifiestamente los principios del debido procedimiento, incluyéndose
los Principios-Derechos de Legalidad, de Tipicidad, de Defensa, y de Interdicción
a la Arbitrariedad.
VI)
RECOMENDACIÓN:
Sobre la base del comentado Artículo 20° de
nuestra Carta Política, se recomienda que los Colegios de Abogados elaboren en detalle las faltas
o infracciones que cometan los agremiados al
incumplimiento de sus deberes y responsabilidades como abogados, e incluyan en las normativas internas respectivas.
Fernando Valdivia Correa
Abogado
Cel.
945680439
Email: fvaldiviacorrea@hotmail.com
Egresado
de la Maestría en Derecho Constitucional
Egresado
de la Maestría en Comportamiento Organizacional y de Recursos Humanos
[2] Véase la Resolución en el Link: https://static.legis.pe/wp-content/uploads/2019/01/Resoluci%C3%B3n-del-CAL-que-suspende-a-Chavarry-Legis.pe_.pdf.
[12] GUÍA PRÁCTICA SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR - MINJUS:
https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/07/MINJUS-DGDOJ-GUIA-DE-PROCEDIMIENTO-ADMINISTRATIVO-SANCIONADOR-2DA-EDICION.pdf.
[13] En la Sentencia recaída en el Expediente N° 00197-2010-PA/TC, el Tribunal
Constitucional ha señalado lo siguiente: FJ 3) “El
principio de legalidad en materia sancionadora impide que se pueda
atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la
ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si ésta no está
determinada por la ley. Como lo ha expresado este Tribunal (Cfr. Expediente N.° 010-2002-AI/TC), este principio impone
tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea
anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que la ley describa un supuesto de hecho
estrictamente determinado (lex certa)”.
[14] A mayor ilustración, véase la Sentencia recaída en
el Expediente N° 8605-2005-AA/TC,
cuyo Fundamento Jurídico 14) refiere que “Se señala que el derecho de defensa
constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal que conforma, a su
vez, el ámbito del debido proceso, y sin el cual no podría reconocerse la
garantía de este último. Por ello, en tanto derecho fundamental, se proyecta
como principio de interdicción para afrontar cualquier indefensión y como
principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la
situación jurídica de algunas de las partes, sea en proceso o procedimiento, o
en el caso de un tercero con interés”.
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