INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY Nº 28932 Y LOS DECRETOS LEGISLATIVOS Nº 977 Y 978

INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY Nº 28932 Y LOS DECRETOS LEGISLATIVOS Nº 977 Y 978

Con fecha 07 de abril del año en curso, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00016-2007-PI/TC, que declaró la inconstitucionalidad de la Ley Nº 28932, así como de los Decretos Legislativos Nº 977 y 978.

En el presente trabajo, analizaremos los Fundamentos Jurídicos esgrimidos por nuestro máximo intérprete de la Constitución, así como algunos conceptos normativos respecto de la validez del Decreto Legislativo, que -dicho sea de paso- ha sido usada reiteradamente por el Poder Ejecutivo a raíz de la implementación del Tratado de Libre Comercio suscrito con los Estados Unidos de Norteamérica (Junio del 2008).

I.       Antecedentes normativos.

1)       El Artículo 104° de nuestra Constitución Política [1] refiere “El Congreso de la República puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante Decretos Legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa” [2]; Sin embargo, el segundo párrafo señala que “no pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente”.

2)       Dicho esto, el numeral 4) del Artículo 101° de la Carta Magna señala: No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a reforma constitucional, ni a la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.

3)       No obstante ello, estas materias acotadas precedentemente no son las únicas indelegables al Poder Ejecutivo; pensar así sería pretender desconocer que nuestras normas constitucionales deben ser interpretadas a la luz de los Principios de Unidad de la Constitución, Corrección Funcional, Concordancia Práctica, Fuerza Integradora y Normativa de la Constitución [3].

4)       Es decir, a prima face, la reserva de ley en materia tributaria es relativa [4], siendo que la exigencia para determinar cuando ésta es absoluta dependerá de la naturaleza y objeto de cada tributo.

5)       Sobre el particular, Edgar Carpio Marcos y Fernando Velezmoro Pinto señalan “la posibilidad de que el Congreso pueda delegar parte de sus funciones no debe suponer en absoluto una renuncia general a su función legisladora: por ello, el legislador el Constituyente ha establecido una reserva negativa, es decir, una serie de materias que tienen que ser necesariamente debatidos y votados al interior del Congreso sin que quepa posibilidad alguna de delegación, y ello justamente porque tales materias o requieren de un paciente debate o requieren de una legitimidad democrática de tal grado que no admite su aprobación sin el debate en el parlamento” [5].

6)       Siendo así, tenemos que el último párrafo del Artículo 79° de nuestra Ley de Leyes [6] refiere que solo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del país.

7)       Al respecto, Cesar M. Gamboa Valega refiere que para el establecimiento de un tratamiento tributario especial para una determinada zona del país se requiere una ley expresa, quórum calificado de al menos 80 congresistas y que dicho régimen debe tener carácter selectivo y temporal [7].

8)       Ello se justifica en razón que dicho tratamiento tributario especial para una determinada zona o región del país constituye un tratamiento desigual para el resto del país, el cual requiere de una justificación objetiva y razonable que la sustente [8].

9)       Retomando al tema de la delegación de facultades por parte del Congreso de la República, nuestro Tribunal Constitucional define a las Leyes Autoritativas como “(...) las prescripciones normativas generales y escritas emanadas del Congreso de la República, conforme a un procedimiento prefijado por la propia Constitución, conteniendo dos elementos esenciales: materia específica a delegar y plazo determinado para ejercer tal delegación” [9].

10)   Es decir, para la validez de las Leyes Autoritativas deben existir como condición que se indique el plazo determinado y la materia específica.

11)   Respecto de la segunda condición, esto es la materia específica, el mismo Tribunal refiere que el Decreto Legislativo está limitada tanto por la Constitución como por la propia Ley Autoritativa. Así, podría darse el caso que el Congreso de la República delegue una materia prohibida, con lo cual no solo será inconstitucional la ley autoritativa, sino también el Decreto Legislativo que regula la materia en cuestión; ó también puede darse el caso de que la ley autoritativa delegue una materia permitida por la Constitución y, sin embargo, el decreto legislativo se exceda en la materia delegada, con lo cual, en este caso también se configurará un supuesto de inconstitucionalidad por vulneración del Artículo 104º de la Constitución [10] [11].

II.    Análisis de las normas declaradas inconstitucionales.

12)   Mediante Ley Nº 28932 [12], el Congreso de la República delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia tributaria por un plazo de noventa (90) días calendario, contados a partir de la vigencia de la presente Ley, en los términos a que hace referencia el Artículo 104º de la Constitución Política del Perú.

13)   Esta delegación de facultades -tal como lo señala el Artículo 1º de la citada norma- se otorgó con el objeto de:

(i)      Ampliar la base tributaria;

(ii)     Lograr mayor eficiencia, equidad y simplicidad en el Sistema Tributario Nacional; y

(iii)    Dotar al país de un Sistema Tributario predecible que favorezca el clima de inversión

14)   Asimismo, el Artículo 2º señala que el Poder Ejecutivo está facultado -entre otros- para: numeral 1) Dictar el marco general que defina, en forma transparente, los principios y las reglas que se deberán cumplir para la dación de normas que contengan tratamientos tributarios especiales, incentivos, beneficios o exoneraciones tributarias, así como los criterios para evaluar su eficacia en cuanto al logro de los objetivos para los cuales fueron otorgados y la revisión de la necesidad de su permanencia; y numeral 5) Prorrogar o eliminar las exoneraciones y los beneficios tributarios vigentes sujetos a plazo, previa evaluación de la necesidad de su permanencia.

15)   Bajo este contexto, el Poder Ejecutivo, premunido de las facultades conferidas, expidió los Decretos Legislativos Nº 977 [13] y Nº 978 [14].

16)   Al respecto, se precisa que la Ley Autoritativa Nº 28932 si cumple con la primera condición de validez; es decir, en cuanto al plazo determinado conforme lo indica el Artículo 1º de la citada norma legal.

17)   Sin embargo, el problema se presenta respecto de la segunda condición, ergo la materia específica, toda vez que -como se ha mencionado Ut Supra- el establecimiento de un régimen o tratamiento especial a determinadas zonas del país constituyen una materia que solo puede ser regulada por Ley del Congreso de la República (Principio de Reserva de Ley Absoluta); en otras palabras, no puede delegarse, a efectos de su regulación al Poder Ejecutivo.

18)   Entonces tenemos que los incisos 1) y 5) de la Ley Autoritativa Nº 28932 no especifican el tratamiento tributario para una determinada zona del país, lo que evidentemente conllevó a que el Poder Ejecutivo emitiese los Decretos Legislativos Nº 977 y Nº 978.

19)   En tal sentido, se infiere que los incisos 1) y 5) de la Ley Autoritativa Nº 28932 devienen en inconstitucionales por cuanto delega al Poder Ejecutivo una materia que por mandato de la propia Constitución queda cubierta por el Principio de Reserva de Ley Absoluta; siendo que, indirectamente, también resultan incompatibles con nuestra Carta Magna los Decretos Legislativos Nº 977 y Nº 978.

III. Efectos de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional.

20)   El Tribunal Constitucional resolvió declarar fundada la demanda de inconstitucionalidad incoada, siendo por tanto inconstitucional los incisos 1) y 5) de la Ley Autoritativa Nº 28932, e indirectamente también los Decretos Legislativos Nº 977 y Nº 978.

21)   Pero a su vez, nuestro Tribunal dispuso una vacatio sententatie, es decir, que los efectos de la sentencia surtirán una vez que el legislador haya promulgado la norma correspondiente, que reemplace la actualmente vigente y que ha sido declarada inconstitucional, de tal manera que no quede un vacío legislativo.

22)   Cabe precisar que este tipo de sentencias tiene como antecedente jurisdiccional las STC Nº 010-2002-AI/TC (Fundamento Jurídico Nº 103) y STC Nº 030-2004-AI/TC (Fundamento Jurídico Nº 13).

23)   Dicho de otro modo, a través de esta Sentencia, el Tribunal Constitucional busca legitimar la validez, es decir, la vigencia de las Leyes Nº 29175 [15] y Nº 29310 [16].

24)   Al respecto, la Ley Nº 29175 complementa lo normado en el Decreto Legislativo Nº 978, es decir, hace referencia a exoneraciones, beneficios y reducciones tributarias para los Departamentos de la Amazonía.

25)   Pero además, resulta que esta norma legal fue sancionada por la Comisión Permanente del Congreso, cuando debió haber sido por quórum calificado (mas de 80 Congresistas de la República), transgrediéndose lo normado en el último párrafo del Artículo 79º de la Constitución Política.

26)   Por tanto, esta norma legal acotada en párrafo inmediato precedente, también adolece de vicios de inconstitucionalidad.

27)   Y, respecto de la Ley Nº 29310, denominada Ley que suspende, a favor de la Región de la selva, el Título III del Decreto Legislativo Nº 978 que establece la entrega a los gobiernos regionales o locales de la Región Selva y de la Amazonía, para inversión y gasto social, del íntegro de los recursos tributarios cuya actual exoneración no ha beneficiado a la población, únicamente se tiene información del Portal Web del Congreso de la República [17] que fue sancionada en la Segunda Legislatura Ordinaria del año pasado (11 de diciembre del 2008), no especificándose si se contó o no con el quórum reglamentario respectivo.

28)   Finalmente, solamente con fines didácticos, que nuestro máximo intérprete de la Constitución a lo largo de estos años, ha emitido diversas clases de sentencias, siendo entre ellas:

Ø  Sentencias Interpretativas propiamente dichas [18], que tienen como sustento constitucional el Artículo 93º de la Carta Magna, ergo la Presunción de la Constitucionalidad de las Leyes.

Ø  Sentencias Reductoras [19].

Ø  Sentencias Aditivas e Integrativas [20].

Ø  Sentencias Exhortativas y de mera incompatibilidad [21].

IV.       Conclusiones y Recomendaciones:

a)       El Principio de Reserva de Ley en materia tributaria, es a prima face, relativa; sin embargo, dependiendo de la naturaleza y objeto del tributo se exigirá una mayor rigidez, es decir, que dicha reserva de ley sea absoluta.

b)       Al amparo del Artículo 104° de nuestra Constitución Política, mediante Ley Autoritativa el Congreso de la república puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre la materia específica y por el plazo determinado; pero a su vez, no puede delegarse materias competentes de la Comisión Permanente.

c)       Asimismo, bajo los Principios de Unidad de la Constitución, Corrección Funcional, Concordancia Práctica, Fuerza Integradora y Normativa de la Constitución, tenemos que el último párrafo del Artículo 79° de nuestra Ley de Leyes exige quórum calificado (dos tercios de los Congresistas de la República) para establecer selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del país.

d)       Siendo así, la validez de la Ley Autoritativa deben cumplir con la condición de que el plazo determinado y la materia específica.

e)       En el caso materia de análisis, únicamente se cumplió con la primera condición, esto es el plazo determinado; sin embargo, respecto de la segunda, se delegó al Poder Ejecutivo para que legisle en materia tributaria, específicamente en tratamiento especial a determinadas zonas del país, que conforme al último párrafo del Artículo 79° ab initio, debió existir quórum calificado.

f)        Por lo tanto, los incisos 1) y 5) de la Ley Autoritativa Nº 28932 devienen en inconstitucionales, e indirectamente, también resultan incompatibles con la Constitución los Decretos Legislativos Nº 977 y 978.

g)       El Tribunal Constitucional, a través de esta Sentencia dispuso -además de declarar fundada la demanda de inconstitucionalidad- un vacatio sententatie; es decir, que la misma surtirá efecto una vez que el legislador haya promulgado la norma correspondiente, que reemplace la actualmente vigente (declarada inconstitucional), de tal manera que no quede un vacío legislativo. Esto con la finalidad de legitimar la validez plena de las Leyes Nº 29175 y Nº 29310.

h)       No obstante ello, la Ley Nº 29175, al haber sido sancionada por la Comisión Permanente, ha transgredido el último párrafo del Artículo 79º de la Constitución Política; por lo que también adolece de vicios de inconstitucionalidad.

i)         Y, respecto de la Ley Nº 29310, únicamente existe información proporcionada por la Web del Congreso de la República, que la misma fue debatida y sancionada en la Segunda Legislatura Ordinaria del año pasado (11 de diciembre del 2008), no especificándose si se contó con el quórum reglamentario respectivo.

Finalmente, se recomienda al Congreso de la República en uso de las atribuciones conferidas en el Artículo 102º de la Constitución Política, efectuar un riguroso Control de la Constitucionalidad de las leyes, en lo que respecta a la delegación de facultades al Poder Ejecutivo, debiendo tener en consideración la materia específica a delegar.

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[1] Concordante con el Artículo 5° del Reglamento del Congreso: “La función del control político comprende.............. (Sic), el ejercicio de la delegación de facultades legislativas,............. (Sic).........”.

[2] De conformidad con el Artículo 81°, Inciso f) del Reglamento del Congreso: Leyes autoritativas de legislación delegada: pueden ser aprobadas para autorizar el ejercicio de la función legislativa al Gobierno mediante decretos legislativos o a la Comisión Permanente mediante la aprobación de proposiciones de ley, con las limitaciones establecidas en el segundo párrafo del inciso 4) del artículo 101° y en el segundo párrafo del artículo 104° de la Constitución Política. Deben indicarse la materia específica de la delegación y el plazo de la misma.

[3] En ese mismo sentido las STC Nº 006-2006-AI/TC, Nº 5854-2005-AA/TC, Nº 5976-2006-AA/TC, entre otras.

[4] Artículo 74°.- Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.

Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener carácter confiscatorio.

[5] En La Constitución Comentada, Análisis Artículo por Artículo. Tomo II. Edición de Gaceta Jurídica. Lima, 2005. Pág. 181.

[6] Concordante con el Artículo 72° del Reglamento del Congreso: Mediante el procedimiento legislativo se persigue aprobar leyes de carácter general y resoluciones legislativas, las mismas que pueden ser, entre otros: d) Leyes presupuestales y financieras, incluyendo las de tratamiento tributario especial a que se refiere el último párrafo del Artículo 79° de la Constitución Política.

[7] En La Constitución Comentada, Análisis Artículo por Artículo. Tomo II. Edición de Gaceta Jurídica. Lima, 2005. Pág. 1028.

[8] Ob. Cit.

[9] Fundamento Jurídico 16 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 0047-2004-AI/TC.

[10] Sobre el particular revisar el Fundamento Jurídico 25 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 0047-2004-AI/TC.

[11] En el Fundamento Jurídico 128 del Expediente Nº 0047-2004-AI/TC, el Tribunal Constitucional señala que el Bloque de Constitucionalidad es aquella infracción indirecta al parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual se evalúa la validez de la ley cuestionada, está integrado por la Constitución, pero también por todas las leyes a que esta confirió la capacidad de limitar a otras de su mismo rango.

[12] Publicada en el Diario Oficial El Peruano con fecha 16 de diciembre del 2006.

[13] Denominada Ley Marco para la Dación de Exoneraciones, Incentivos o Beneficios Tributarios, la misma que fue publicada en el Diario Oficial El Peruano con fecha 15 de marzo del 2007.

[14] Denominada Ley que establece la entrega a los Gobiernos Regionales o Locales de la Región Selva y de la Amazonía, para inversión y gasto social, del integro de los recursos tributarios cuya actual exoneración no ha beneficiado a la población, y fue publicada en el Diario Oficial El Peruano con fecha 14 de marzo del 2007.

[15] Publicada en el Diario Oficial El Peruano con fecha 30 de diciembre del 2007.

[16] Publicada en el Diario Oficial El Peruano con fecha 31 de diciembre del 2008.

[17] http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/RelatAgenda/proapro.nsf/ProyectosAprobados Portal? Open View &Start=1.

[18] Como referencia vemos las Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Expedientes Nº 004-96-AI/TC; Nº 050-2004-AI/TC, Nº 051-2004-AI/TC, 004-2005-AI/TC, 007-2005-PI/TC (Acumulados).

[19] Vg. las Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Expedientes Nº 015-2001-AI/TC; Nº 004-2002-AI/TC, Nº 016-2002-AI/TC (Acumulados), Nº 010-2002-AI/TC.

[20] Referencia en las Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Expedientes Nº 006-2003-AI/TC; Nº 050-2004-AI/TC, Nº 004-2005-AI/TC (Acumulados).

[21] Vg. las Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Expedientes Nº 009-2001-AI/TC; Nº 010-2002-AI/TC, Nº 023-2003-AI/TC.