MECANISMO DE CONTROL DEL PODER: LA REVOCATORIA
Nuestra Constitución
Política de 1993 señala en su Artículo 2º que toda persona tiene derecho: Numeral 17) A participar, en forma individual o asociada, en la vida política,
económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a
ley, los derechos de elección, de remoción o REVOCACIÓN DE AUTORIDADES, de
iniciativa legislativa y de referéndum.
Asimismo, el Artículo
31° Constitucional expresa la participación ciudadana en asuntos públicos: “Los ciudadanos tienen derecho a participar
en los asuntos públicos mediante Referéndum, Iniciativa Legislativa, Remoción o
REVOCACIÓN DE AUTORIDADES y Demanda de Rendición de Cuentas. Tienen también el
derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo
con las condiciones y procedimientos determinados por Ley Orgánica.
Es derecho y deber de los vecinos participar en el
gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos
directos e indirectos de su participación”.
Entonces, bajo el Principio de Reserva de Ley [1]
[2],
el Congreso de la República dictó la Ley de
los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N° 26300, cuyos Articulados
refieren lo siguiente:
Artículo 3º: Son derechos de control de los ciudadanos
-entre otros- los siguientes: a) Revocatoria de Autoridades.
Artículo 20º: La Revocatoria es el derecho que tiene la
ciudadanía para destituir de sus cargos a: a) Alcaldes y Regidores; b)
Autoridades regionales que provengan de elección popular; y c) Magistrados que
provengan de elección popular.
Artículo 21º: Los ciudadanos tienen el derecho de revocar
a las autoridades elegidas. No procede la revocatoria durante el primero y el
último año de su mandato salvo el caso de magistrados.
CUESTIÓN PRELIMINAR
Previamente, debemos
acotar que el Tratadista Argentino Néstor Pedro Sagúes ha expresado que el
Control de Constitucionalidad de las Normas es ejercido por diversos organismos
autónomos, sean estos públicos o privados:
1) Control Político o Parlamentario,
a cargo del Congreso de la República (Da Leyes, las modifica o las deroga) [3];
2) Control Ejecutivo, a
cargo del Poder Ejecutivo (Derecho al Veto de una Norma Legal aprobada por el
Parlamento al adolecer de inconstitucionalidad) [4];
3) Control Difuso, a
cargo del Poder Judicial en primer y segunda instancia, vía procesos
constitucionales de amparo, habeas corpus, habeas data y de cumplimiento, y del
Tribunal Constitucional vía Recurso de Agravio Constitucional (inaplica normas
legales inconstitucionales) [5];
4) Control Abstracto, a
cargo del Tribunal Constitucional (Proceso de Inconstitucionalidad) [6]; y
5) Control Social, a
cargo de los Medios de Comunicación (Escrita, Radial y Televisiva) y de la
Población.
El Control Social, o
también denominado CUARTO PODER ha sido definido por el CONSEJO DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL DE ECUADOR [7] como “Una expresión
avanzada de ciudadanía sustentada en motivaciones cívicas, éticas y
responsables de las/os ciudadanas/os en búsqueda de la transparencia del poder
público en la ejecución de obras, toma de decisiones, servicios, y, otros que
garanticen el buen vivir”.
Asimismo,
agrega que “El ejercicio del
Control Social se sustenta en la participación ciudadana, que fortalece la
capacidad de la sociedad civil para intervenir en el Estado y su
responsabilidad social en el ámbito de lo público. Se convierte en un impulsor
de la rendición de cuentas de los poderes públicos. Mejora la calidad de las
decisiones públicas y de los resultados. Contribuye a la gobernabilidad
democrática al empoderar a la ciudadanía en el ejercicio directo de
responsabilidades ciudadanas, logrando así una verdadera democratización de los
poderes con acuerdos conjuntos fortaleciendo la co-responsabilidad
social".
Para autores como
Bresser Pereira y Cunill Grau (1998) [8] “el control social constituye la forma a través de la cual la sociedad
puede controlar directamente al Estado, en adición a las formas de control
representativas tradicionales. El control social constituye también un control
sobre las organizaciones públicas no estatales y las entidades descentralizadas
del Estado, distinto y complementario del control de procedimientos, del
control por resultados y del control por los mercados”.
Añaden que “el control social se efectúa cuando la
sociedad se organiza formal e informalmente para controlar no sólo los
comportamientos individuales sino también las organizaciones públicas. Puede
ejercerse también en el plano político, a través del sistema de plebiscitos o
referéndum. El control social de las organizaciones públicas puede ejercerse de
dos maneras: de abajo hacia arriba, cuando la sociedad se organiza
políticamente para controlar o influir en instituciones sobre las cuales no
tiene poder formal; o de arriba hacia abajo, cuando el control social es
ejercido formalmente a través de consejos directivos de instituciones públicas
no estatales”.
En el plano local,
son frecuentes los ejemplos de este tipo de control:
Ø
En
el mes de diciembre pasado, la Mesa Directiva del Congreso de la República
decidió aumentarse el sueldo -disfrazado
como asignación por función congresal-, hecho que finalmente fue dejado sin
efecto por la propia Mesa Directiva ante el evidente malestar y clamor popular.
Ø
El
importante y prominente Proyecto Minero Conga en la ciudad de Cajamarca quedó
en “lista de espera”, luego que un sector de la población -azuzada por sus principales Autoridades Regionales y algunas Locales-
se manifestaran en contra de dicho Proyecto.
Ø
En
el mismo mes de diciembre, el Poder Judicial dio “marcha atrás” al aumento de
sueldo (otra vez) disfrazado de bono por función jurisdiccional, aduciendo que
no contaban con certificación presupuestal; cuando en realidad de lo que se
trató fue de querer imponerse al Poder Ejecutivo, amparándose en una Sentencia
emitida, primero por una Sala Civil, y luego por el Tribunal Constitucional,
pero desconociendo que en materia presupuestal el Órgano Rector es el
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS.
CONCEPTO
¿Qué se entiende por
la Revocatoria?
Al respecto, La Escuela
Electoral y de Gobernabilidad del Jurado Nacional de Elecciones [9] nos explica que “la revocatoria constituye un procedimiento a
través del cual los electores pueden destituir del cargo público a una
autoridad con anterioridad a la expiración del período para el que fue elegido”.
En esta misma línea
Jorge DEL CASTILLO GÁLVEZ [10] señala que “el derecho de revocatoria es la facultad que
posee un segmento del número total de electores para solicitar que se convoque
a elecciones extraordinaria con único objetivo de decidir si el titular del
cargo público de elección popular debe o no permanecer en él”.
Adicionalmente,
el CONSEJO
DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL DE ECUADOR [11] señala que “La
revocatoria del mandato se fundamenta en los principios de rendición de cuentas
y representatividad, puesto que el electorado en ejercicio de su soberanía,
otorga a sus representantes un mandato para que ejerza un poder”.
CAUSALES
¿Cuáles son las
causales por las cuales se opta por la Revocatoria?
Aunque expresamente
no se encuentren contenidas en norma legal alguna, la Oficina Nacional de
Procesos Electorales [12] refiere que “los motivos más frecuentes por las cuales
los ciudadanos solicitan la realización de una consulta popular de revocatoria,
se encuentran relacionadas al hecho de que sus Autoridades:
Ø
Asumen con desinterés
y negligencia sus funciones.
Ø
No responden a la
demanda de servicios para la comunidad.
Ø
Son incapaces de
dialogar o escuchar.
Ø
Se encuentran habituados
al consumo de licor.
Ø
Malversan los fondos
del municipio.
Ø
Contratan familiares
en el municipio (nepotismo).
Ø
Incumplen con las
promesas ofrecidas en campaña.
Ø
Utilizan los bienes
de la municipalidad para fines personales.
Ø
Se asignan dietas
indebidas.
Ø
Abusan del poder y
maltratan a la población.
Ø
No reconocen los acuerdos
del Concejo Municipal.
Ø
No viven en la
localidad.
Ø
Cometen
irregularidades en las licitaciones de obras.
Se debe recordar que el pedido de revocatoria de una
autoridad REQUIERE SER FUNDAMENTADO, PERO NO PROBADO”.
Para
el Doctor Fernando Velezmoro [13] “El proceso electoral de consulta popular de
revocatoria, por lo menos en el Perú, no es causalizado, es decir, para su
procedencia no se exige la demostración de que la autoridad haya incurrido en
determinada conducta, o lo que es lo mismo, en una causal de revocatoria. Basta
como requisito formal y, por lo tanto, primer filtro de procedencia, recolectar
una cantidad de firmas a favor de la consulta para que esta proceda. Se trata
de un procedimiento de orden enteramente político, puesto que se sustenta no en
la comisión de una conducta prevista normativamente, sino en el convencimiento
de la ciudadanía de que debe someterse a consulta la permanencia del cargo de
una autoridad elegida. Consecuentemente, el resultado es también de índole
político: al igual que el acto eleccionario, la ciudadanía acude a las urnas
para determinar el futuro destino de la autoridad sometida a consulta, solo que
esta vez en sentido inverso, es decir, para determinar su salida del cargo”.
Agrega que “De allí que
se sostenga también que la revocatoria y sus resultados descansen sobre razones
de índole política, relacionadas con la valoración de la ciudadanía respecto al
desempeño de sus autoridades. Al no estar regladas las razones para solicitar
la revocatoria, ni para expresarla en el sufragio, la decisión es igual de
política que el acto de elección de la autoridad: un voto de confianza”.
En suma, se puede
alegar alguna causal antes mencionada, vale decir con fundamentación de hecho,
pero no se necesita probarlo documentadamente. Por ejemplo, ¿cómo demostrar que
una Autoridad Elegida “Abuse del poder
y maltrate a la población” o
“Incumpla con las promesas ofrecidas
en campaña”?
Esta es tal vez la
diferencia con la VACANCIA de Alcalde o Regidor Municipal [14] [15], toda vez que esta
figura jurídica SÍ requiere probanza documentada.
VENTAJAS
¿Cuáles son las
ventajas de la Revocatoria?
Francisco MIRO
QUESADA RADA -citado por DEL CASTILLO
GÁVEZ- [16] advierte las ventajas
que plantea la Revocatoria:
“Sirve para que los electores puedan remover a las autoridades de sus
cargos porque les han perdido confianza.
Permite recordarles a las autoridades que la ineficiencia
puede ser sancionada por medio de la remoción.
Aumenta el interés ciudadano en los asuntos públicos,
porque les permite participar los más directamente posible en la toma de
decisiones políticas.
Los ciudadanos al utilizar la revocación encontrarán en
ella un instrumento eficaz que le asegure su derecho a ejercer el poder”.
Sobre este
particular, recordemos que el vigente Presupuesto Anual de la República, en sus
tres Niveles de Gobierno asciende a S/. 108, 418,909.559 [17], distribuidos de la
siguiente manera:
Nivel de Gobierno
|
PIA
|
PIM
|
|
Gobierno Nacional
|
72,635,027,279
|
73,654,757,876
|
|
Gobiernos Locales
|
18,150,214,920
|
20,656,232,213
|
|
Gobiernos Regionales
|
17,633,667,360
|
18,012,501,573
|
De ahí que las Autoridades Elegidas,
especialmente las Regionales y Locales, deben tener mayor celo en el
cumplimiento del deber funcional con la cosa pública, es decir, la administración
de los recursos del Estado en la ejecución presupuestal (gasto): capital
humano, bienes, servicios, obras y consultoría de obras.
CONCLUSIONES
A manera de conclusión, tenemos lo siguiente;
1) La
Revocatoria es una figura jurídica que cuenta con amparo constitucional y legal,
cuyas causales requieren fundamentación de hecho, más no probanza documentada;
lo cual evidentemente genera incertidumbre en la Autoridad Elegida, puesto que en
ocasiones (en varias quizá) es utilizada como revancha o venganza contra la
Autoridad Elegida.
2) Sin
embargo, sirve también como mecanismo de control constitucional (Control Social
o denominado Cuarto Poder) de un segmento de la población que busca destituir de
sus cargos a Alcaldes y Regidores, y Autoridades Regionales (Presidente y
Consejeros Regionales).
3) A su vez, independientemente del logro obtenido, esto es si la Autoridad Elegida
es revocada o no, permite el involucramiento ciudadano en los asuntos públicos,
permitiendo con ello mayor participación de la población en la toma de
decisiones políticas.
4) Finalmente,
resulta un severo llamado de atención a la Autoridad Elegida de tener un mayor
control en el ejercicio del poder; vale decir, buscar y encontrar los canales
de comunicación externa adecuados con la población que los eligió (y los que no
también) de los logros obtenidos a corto, mediano o largo plazo, durante la
ejecución presupuestal en materia de personal, bienes, servicios, obras y
consultorías de obras.
Cordialmente,
Fernando Valdivia Correa
Abogado
Egresado de la Maestría en Derecho
Constitucional
Egresado de la Maestría en Comportamiento Organizacional
y RRHH
Oficina 4605654, RPC 986689569
fvaldiviacorrea@hotmail.com.
[1] Primer
Párrafo del Artículo 74º de nuestra
Carta Política, de aplicación supletoria.
[2] Sobre este particular, en la Sentencia
recaída en el Expediente Nº 0042-2004-AI/TC,
Fundamento Jurídico Nº 09, Tercer Párrafo, el Tribunal Constitucional señaló: “A criterio de este
Tribunal Constitucional no existe identidad entre
el principio de legalidad y el de reserva de ley. Mientras que el principio de
legalidad, en sentido general, se entiende como la subordinación de todos los
poderes públicos a leyes generales y abstractas que disciplinan su forma de
ejercicio y cuya observancia se halla sometida a un control de legitimidad por
jueces independientes; el principio de reserva de ley, por el contrario,
implica una determinación constitucional que impone la regulación, sólo por
ley, de ciertas materias. En tal sentido, cabe afirmar que mientras el
Principio de legalidad supone una subordinación del Ejecutivo al Legislativo,
la Reserva no sólo es eso sino que el Ejecutivo no puede entrar, a través de
sus disposiciones generales, en lo materialmente reservado por la Constitución
al Legislativo. De ahí que se afirme la necesidad de la Reserva, ya que su
papel no se cubre con el Principio de legalidad, en cuanto es sólo límite,
mientras que la Reserva implica exigencia reguladora”.
[3] Carta
Política del Perú, Artículo 102°.- Son
atribuciones del Congreso: Numeral 1) Dar
leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar
las existentes.
[4] Constitución
Política de 1993, Artículo 108°.- La ley
aprobada según lo previsto por la Constitución, se envía al Presidente de la
República para su promulgación dentro de
un plazo de quince días. En caso de no
promulgación por el Presidente de la República, la promulga el Presidente del
Congreso, o el de la Comisión Permanente, según corresponda.
Si
el Presidente de la República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una
parte de la ley aprobada en el Congreso, las presenta a éste en el mencionado
término de quince días.
Reconsiderada
la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el voto de más de la
mitad del número legal de miembros del Congreso.
[5] Ley de Leyes, Artículo 138°.- La potestad de administrar justicia emana
del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos
jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes.
En
todo proceso, de existir
incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces
prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra
norma de rango inferior.
[6] Norma
Normarum, Artículo 202°.- Corresponde al Tribunal Constitucional:
Numeral 1) Conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad.
Numeral 2) Conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias
de hábeas corpus, amparo, hábeas data, y acción de cumplimiento.
[7] http://www.participacionycontrolsocial.gov.ec/web/guest/mecanismos-de-control-social.
[8] Bresser
Pereira, L., “La reforma del Estado de
los años noventa. Lógica y mecanismos de control”, Desarrollo Económico,
Vol. 38, Nº 150, 1998, página 537. Citado por el Instituto Nacional de
Administración Pública de Argentina: “Análisis
y Evaluación de los Mecanismos de Control Ciudadano en la Administración
Pública Nacional Límites y Posibilidades para su Ejercicio”. Dirección
Nacional de Estudios y Documentación - Diciembre de 2000.
[9] http://eseg.edu.pe/docmartes/2009/mar_24feb09.pdf.
[10] “La
Constitución Comentada” - Tomo I. Gaceta Jurídica, Primera Edición,
Diciembre del 2005, Lima Perú.
[11] Ob.
Cit.
[12] http://www.web.onpe.gob.pe/modEducacion/consulta_revocatoria/PDF/consulta_revocatorias.pdf.
[13] http://www.eseg.edu.pe/revistaelectoral/index.php/diferenciasrevocatoriavacanci/#_ftn3.
[14] Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972,
Artículo 22.-Vacancia del cargo de
Alcalde o Regidor: El cargo de Alcalde o Regidor se declara vacante por el
concejo municipal, en los siguientes casos: 1. Muerte; 2. Asunción de otro
cargo proveniente de mandato popular; 3. Enfermedad o impedimento físico
permanente que impida el desempeño normal de sus funciones; 4. Ausencia de la
respectiva jurisdicción municipal por más de 30 (treinta) días consecutivos,
sin autorización del concejo municipal; 5. Cambio de domicilio fuera de la
respectiva jurisdicción municipal; 6. Sentencia judicial emitida en última
instancia por delito doloso; 7. Inconcurrencia injustificada a 3 (tres)
sesiones ordinarias consecutivas o 6 (seis) no consecutivas durante 3 (tres)
meses; 8. Nepotismo, conforme a ley de la materia; 9. Por incurrir en la causal
establecida en el artículo 63 de la presente ley: 10. Por sobrevenir algunos de
los impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después de
la elección.
[15] Citando al Doctor Fernando Velezmoro “La
vacancia o la suspensión solo pueden ser declaradas luego de un procedimiento
que se asemeja a los de tipo administrativo-jurisdiccional, por cuanto solo
proceden a pedido de parte, mediante una solicitud formal ante la propia
entidad regional o municipal; con la invocación del acaecimiento de una de las
causales señaladas en la ley (artículos 30 y 31 de la LOGR y 22 y 25 de la
LOM), se garantiza el derecho de defensa o contradicción de los términos de la
solicitud, a fin de que se siga un trámite formal en etapas y plazos
previamente establecidos y, finalmente, que la decisión sea expresada en un
acto formal, del mismo modo que las resoluciones judiciales, con expresión de
las razones de hecho y de derecho que la sustentan. Asimismo, es posible
impugnar dicha decisión, sea estimatoria o desestimatoria, ante otra instancia,
para que resuelva de manera definitiva la controversia presentada.
La
vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales se encuentran
causalizadas. Tanto para iniciar el procedimiento como para definir si el
titular es vacado o suspendido debe demostrarse que este ha incurrido en alguna
de las causales establecidas en la ley”.
[16] Francisco
MIRO QUESADA RADA. Democracia Directa y
Derecho Constitucional. Artes y Ciencias Editores, Lima, 1990, Página 162.
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